【正文】
经2004年修正的我国宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法上出现了“公共利益”的概念,我国《土地管理法》、《物权法》等法律也有“公共利益”的规定。那么,“公共利益”应当如何理解和界定?行政执法机关和司法机关在执行和适用有关“公共利益”的法律时应否考虑到宪法上的“公共利益”？这些问题需要我们作出回答。
一、宪法上“公共利益”的特别意义
宪法上的“公共利益”与法律上的“公共利益”概念相同,含义也应相同,但二者在功能上有所不同,宪法上的“公共利益”具有特别的意义：
(一)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据
我们学术界一般认为,宪法是“母法”,宪法是普通法律的立法基础和依据,我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法,制定本法”,显然宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据,这是毫无疑问的。对此,人们不会有什么异议。在立法实践上,我们也是这样做的。
有必要指出的是,这些年来我国立法机关在普通法律中规定“公共利益”时不仅仅是依据宪法上的“公共利益”来规定,而且基本上是照搬宪法上的条款,同样只是使用“公共利益”这一概念,而并没有对“公共利益”进行界定,具体指明哪些属于公共利益。与其说目前我国立法机关是依据宪法上的“公共利益”来规定普通法律上的“公共利益”,还不如说是照搬宪法上的规定。这种做法导致了执法机关在执法时对“公共利益”界定的随意性,这是这些年来我国土地征收和房屋拆迁纠纷不断甚至导致重大社会事件的重要原因之一。看来,“立法宜粗不宜细”的传统指导思想需要反思和改进。
(二)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的审查依据
为什么普通法律规定了“公共利益”而宪法仍要规定“公共利益”?难道宪法上有关“公共利益”的规定仅仅是为普通法律上的“公共利益”规定提供立法依据?
答案是否定的。立法机关在制定普通法律规定“公共利益”时应当依据宪法上的“公共利益”规定,不得与宪法上的规定相抵触,这是宪法的最高法地位所决定的。我国宪法第5条第3款也明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”然而,万一立法机关在制定普通法律时违背了宪法上的规定怎么办?或者对于立法机关有关公共利益的立法是否违背宪法有关公共利益的规定出现争议怎么办?这时,宪法上有关“公共利益”的规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以说,这是宪法必须规定“公共利益”的根本意义所在。当然,目前根据现行宪法的规定,在我国这一监督审查工作是由全国人大及其常委会负责。
(三)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释依据
宪法上的“公共利益”还有一个重要的特别意义和作用——它是法律上的“公共利益”的解释依据。这一点目前在我国往往被忽视。法律依据宪法而制定,但我们在执行法律中理解、解释和适用法律时却往往忘记了宪法。
“法律的实施以解释过程为前提。”
[1]正如一位学者所言：“法律在适用的时候,通常都需要解释。所谓解释,就是阐明法律的意义,作为适用于具体事件的一个步骤。法律何以需要解释?主要原因不外有二：(1)因为法律是抽象的规定,虽然以规律社会实际生活为目的,可是当某一具体事件发生时,该事件究竟与何种法律规定相当,而应受其适用,并非当然都是明显的,适用法律的机关首先要探求法律的意蕴,剖析各种法律原则相互间之关系,藉以了解其适用之范围,然后才能作一正确的判断。基此意义,则解释法律实在就是适用法律的一个逻辑推理的过程,审判机关或执行法律机关欲确定某一抽象法律,应适用某一事件,自然非经过这一过程不可。(2)因为法律是一般的原则,其内容常属固定,在成文法,更须赖正式的文书而为表现,为求明白易晓,所用文字,亦力求简洁,所以很难将各种复杂情况概括无遗,而社会生活事实,又是变化万千,无从逆料,欲以固定的法则,和有限的法文,来适应变异无穷的事实,当然不免挂漏万,我们适用法律或研究法律,惟有善用推理的方法,才能阐明法律的涵义,因此解释无论在实务及学理上均居于重要地位。”
[2]显然,执法者(包括司法者)在执行和适用法律(包括行政机关的执法和司法机关的司法)时,离不开解释法律。近些年来,我国最高人民法院也开始认识到法院解释法律的重要性,明确指出：“在裁判案件中解释法律规范,是人民法院适用法律的重要组成部分。”在很大程度上,我们可以说,行政执法机关和司法机关适用法律的过程就是解释法律的过程。有学者只承认执法者不能不“理解”法律,而不承认执法者必须“解释”法律。其实,理解与解释是不可分的,正如著名的德国诠释学家伽达默尔所指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为,正相反,理解总是解释,因而解释是理解的表现形式。”
[3]马克思早在1842年第六届莱茵省议会的辩论中就明确指出：“法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”
[4]
既然行政执法机关和司法机关在适用法律时必须解释法律,那么应当如何解释法律?法学界一般认为,法律解释的方法主要有七种：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释,以及偏重于社会效果的预测的社会学解释。其中,合宪解释是法律解释的一种基本方法,它是指以高位阶的宪法规范的意旨来阐释低位阶的法律的含义的解释方法。
[5]由此可见,行政执法者和司法者对法律进行合宪解释,是适用法律的应有之义。
行政执法机关和司法机关在适用法律中应有宪法思维,必须依照宪法来解释和适用法律,这也是我国宪法的明确要求。我国现行宪法明确规定,宪法是“是国家的根本法,具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”(第5条第3款)、“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”(第5条第4款),“都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(序言)。显然,作为国家机关的行政机关和司法机关在适用法律时也必须以宪法为根本的活动准则,理应根据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律,必须符合宪法的基本精神,不得与宪法的基本精神相抵触。
总之,行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见,行政执法机关和司法机关在执行和适用普通法律上的有关“公共利益”规定时,必须依据宪法上的“公共利益”规定来理解、解释。宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的解释依据。
二、宪法上“公共利益”的界定
既然宪法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依据、审查依据和解释依据,那么宪法上的“公共利益”的含义是什么呢?
我国宪法虽然规定了“公共利益”条款,但并没有对“公共利益”作出明确的界定,作为宪法解释机关的全国人大常委会也未对“公共利益”作出解释。可以说,目前我国宪法上的“公共利益”的含义是不明确的,为此显然目前它难以承担普通法律上“公共利益”的立法依据、审查依据和解释依据的重任。这也是目前我国普通法律上的“公共利益”同样未作界定而在实践中执法者任意界定导致公民的合法权益经常受到侵害的一个重要原因。
需要指出的是,我国宪法虽然没有明确界定“公共利益”,但在实际上已经委托立法者加以规定。宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其中的“依照法律规定”,可以理解为：宪法不仅明确要求立法者应当制定法律明确规定征收或者征用的权限和程序以及相应的补偿问题,而且也要求立法者在法律中对哪些属于“公共利益的需要”作出界定。我国宪法授权法律对“公共利益”作出界定,而立法机关在制定《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等普通法律时只是照搬宪法上的规定,未对“公共利益”作出界定,显然有些失职。此外,普通法律对“公共利益”不作明确规定,不仅意味着立法者没有很好地依据宪法,即依据宪法上的“公共利益”,而且意味着宪法监督机构无法对普通法律有关“公共利益”规定是否符合宪法上“公共利益”的规定进行违宪审查,宪法上“公共利益”的审查功能也无法发挥出来。在此,笔者呼吁全国人大常委会尽快修改补充相关法律,对“公共利益”作出明确的界定,①当然也可通过对“公共利益”进行法律解释的方式来界定“公共利益”。
既然目前我国宪法对“公共利益”没有作出明确界定,那么是不是意味着宪法上的“公共利益”就可以随意解释或者无法界定,甚至执法者在执行和适用法律时就可以根本不考虑宪法上的规定呢?答案是否定的。我们不能过分责怪制宪者,不必过分苛求宪法的完善。正如东吴大学法学院杨兆龙先生早在1944年发表的《宪政之道》一文中所指出的：“法律虽不完美,只要有适当的知法的人去解释运用它,使它合理化,仍旧可以在实际政治或生活上发生良好的作用。”
[6]笔者认为,虽然目前我国宪法未对“公共利益”作出明确界定,但宪法上的“公共利益”还是可以通过解释的方法予以基本的界定。
(一)从实体上看,“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的的国家的、社会的、集体的利益
对宪法上的“公共利益”的界定,在实质上就是对宪法上的“公共利益”进行宪法解释。从宪法解释的方法来看,对宪法条款的解释不能仅停留在字面解释(对于“公共利益”,宪法也未作明确规定，“公共利益”的含义不明确，在字面上难以解释),而应当考虑到宪法解释的其他方法。
第一,从体系解释的角度来看,我们不能孤立地看待宪法第10条和第13条上的“公共利益”,而要站在整部宪法的角度来考虑,与其他条款结合来解释。公共利益与个人利益相对,它主要是作为对公民个人基本权利的限制而在宪法中规定的。宪法第10条和第13条的“公共利益”,主要是对公民的土地使用权和私有财产权加以限制。由此,我们可以站在整部宪法的角度,结合其他限制公民基本权利的条款来解释“公共利益”。宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”结合这一条款来看,“公共利益”应当是“国家的、社会的、集体的利益”。当然,国家的利益、社会的利益、集体的利益均不能与公共利益简单地划等号,并不是所有的国家利益、社会利益和集体利益都是公共利益。
[7]宪法第36条第3款规定：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”结合这一条款来看,“公共利益”包括社会秩序。宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”结合这一条款来看,“公共利益”还包括国家安全等。
第二,从比较解释的角度来看,我们在解释“公共利益”时参照外国宪法的相关规定以及国际人权文件的相关规定。例如,《世界人权宣言》第29条第(二)项规定：“人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的唯一目的确在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”我国政府于1998年签署加入(目前全国人大常委会尚未批准)的《公民权利和政治权利国际公约》在第12条规定迁徙自由、第18条规定宗教信仰自由、第19条规定发表意见自由、第22条规定结社自由时均强调“上述权利,只受法律所规定并为保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或者他人的权利和自由所必需的限制。”
显然,国际上一般认为“公共利益”主要包括国家安全、公共秩序、公共卫生和道德等。第三,从目的解释的角度来看,国家规定公共利益的直接目的虽然是限制公民个人的权利和利益,但最终的目的还是为了保障公民个人的权利和利益,是为了保障人权。2004年我国宪法修正案已经明确将“国家尊重和保障人权”载入了宪法。显然,如果像商业拆迁那样严重损害公民个人的合法权利和利益,只是使少数商人获利而不能使广大公民受益,即使是打着“公共利益”的旗号,即使是政府组织拆迁(政府本来不应充当商业拆迁的“组织者”,而应担任“监督者”和“仲裁者”的角色),那也不是真正的“公共利益”。
(二)从程序上看,“公共利益”应当主要由人大及其常委会审查和决定
显然,要在实体上明确而具体地界定“公共利益”是非常难的,所以很有必要在程序上加以控制,否则就难以约束有关国家机关随意扩大公共利益的范围。通过体系解释,我们不难发现,其实我国现行宪法对于“公共利益”的界定在程序上是有明确要求的。我国宪法第62条规定,全国人大负责“审查和批准国民经济和社会发展计划”等；第67条规定,全国人大常委会负责“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整”等；第99条规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”等；第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等。从这些规定上,显然“公共利益”特别是重大的“公共利益”应当由同级人大及其常委会审查和决定。综上所述,笔者认为我国现行宪法在实质上已经强调“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的,并且应当主要由人大及其常委会审查和决定的国家的、社会的、集体的利益。
三、结语：执法者应当具有宪法思维
虽然目前我国宪法和法律尚未明确界定“公共利益”,但执法者在执行和适用有关“公共利益”的法律时仍然应当具有宪法思维,进行合宪解释,依照上述通过正确理解和解释所获得的宪法上“公共利益”的基本含义和基本精神来理解、解释和界定普通法律上的“公共利益”,而不能任凭自己的意志进行随意的解释和界定(包括扩大公共利益的范围),而且,对于哪些属于“公共利益”(特别是涉及广大公民的重大公共利益)应当主要由同级人大及其常委会来审查和决定。
